[简答题]试论述公共政策合法化。

参考答案: 经过评估论证最后抉择出的政策方案，并不能立即付诸实施，它需要按照一定程序接受审查，在取得合法化地位，即成为公共政策后，才能在全社会具有约束力与权威性。这一过程就是公共政策的合法化。
（一）公共政策合法化的含义
对于“公共政策合法化”这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。
1.广义的公共政策合法化
从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政第的合法化过程。
2.狭义的公共政策合法化
从狭义角度而言，我们主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。
（1）合法的决策主体。要保证公共政策合法化，其前提是决策主体及其决策权力的合法化。决策主体的组建及其享有的各项权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级行政机关授予的。政府的决策权力在来源方式上根本不同于公民权利，在现代法治政府的构架下，对前者而言，“法无明文授权，政府不得为之”；而对后者而言，则是“法无明文禁止，人人得而为之”。决策主体依法组建、依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件。
（2）合法的决策程序。程序之所以重要，主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为，这绝不是什么好现象。从实质合理的角度而言，我们并不否认政治家能够做出英明的个人决断，但如果完全寄希望于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私，那是非常不可靠的，历史的经验证明了这一点。所以，我们需要对程序做出必要的规范，使之符合法律的要求，以更完善的形式合理抑制可能产生的实质的不合理。
（3）合法的政策内容。政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律相抵触，公共政策在内容上不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。为了做到这一点，我们不仅需要在决策过程中把备选方案与相关的法律法规相对照，而且需要充分发挥司法机关的审查作用。必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。
（二）公共政策合法化的程序
公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序，这说明政策合法化的程序具有相对性的特点。
1.立法机关的政策合法化程序立法机关作为国家权力机关，其政策合法化一般要经过下列程序：
（1）提出议案。议案是各种议事提案的总称。按照立法机关的议事规则，提出议案的同时不一定要提出法律或政策的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交立法机关审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。
（2）审议议案。议案审议即由权力机关对议案运用审议权，决定其是否列人议事日程，是否需要修改以及如何进行修改的专门活动。
（3）表决和通过议案。经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、同意、肯定，即为通过。 （4）公布政策。政策方案经表决通过后，有的还需经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的公共政策。但此时的政策还不能立即执行，还需经过公布程序。
2.行政机关的政策合法化程序
行政机关政策合法化的过程是与政府决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化程序的差异。在此体制下，我国行政机关的政策合法化通常要经过下列程序：
（1）.法制工作机构的审查。目前，我国县级以上各级人民政府都设置了专门的法制工作机构，其重要职责之一就是审查政策方案的合法性。相关行政部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。
（2）领导决策会议决定。一般性的政策方案由主管的行政领导决定后颁布；重大的政策方案则要召开领导常务会议、全体会议或行政首长办公会议进行讨论，由行政首长行使最后的决定权。我国不采取委员会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧的作用，对于应该做出决定的问题，由行政首长最终“拍板定案”。
（3）行政首长签署发布政策。行政首长负责制的主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心位置，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布；根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。
（三）公共政策法律化
政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体来说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称为政策立法。
（1）政策法律化的主体
政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。
2.政策法律化的条件
政策法律化并不是将所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才会被转化为法律。
（1）有立法必要的政策。只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。
（2）成熟、稳定的政策。政策与法律都要具有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策更稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止，都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性，决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。
3.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这点讲，政策法律化与政策合法化是不同的，只能说政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲，即法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程，在这里，政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。